ALPHA της Κυριακής

Αν και η ελληνοκυπριακή πλευρά έχει αποδεχτεί από το 1977 την ομοσπονδιακή λύση του Κυπριακού, η κατανόηση του τι εμπερικλείει μία τέτοια κρατική δομή παραμένει σε χαμηλά επίπεδα

Ενόψει της πιθανής σύγκλισης πενταμερούς για το Κυπριακό, έρχονται ξανά στο προσκήνιο πτυχές ενός ενδεχόμενου σχεδίου λύσης. Οι πληροφορίες που είδαν το φως της δημοσιότητας τις τελευταίες εβδομάδες ως προς το πως θα μοιάζει η πρόταση που θα βάλει στο τραπέζι ο ΟΗΕ αναζωπύρωσε τη δημόσια συζήτηση στις δύο πλευρές για τη δομή του κράτους σε περίπτωση λύσης.

Σε αυτό το πλαίσιο, ο «Alpha της Κυριακής» θα επιχειρήσει τις επόμενες εβδομάδες, ξεκινώντας από σήμερα, να ενδοσκοπήσει το φάκελο «βάση λύσης του κυπριακού» προσπαθώντας να απαντήσει ορισμένα από τα βασικότερα ερωτήματα που ταλανίζουν λαό και ηγεσία. Τι είναι το ενιαίο κράτος και ποιες οι διαφορές του με το ομοσπονδιακό; Πόσα και ποια κράτη είναι ομοσπονδίες; Επηρεάζει το πολίτευμα τη μορφή της κρατικής δομής; Μπορεί ένα ενιαίο κράτος όπως η Κύπρος να έχει ομοσπονδιακές ρυθμίσεις; Ποιες οι διαφορές ομοσπονδίας και συνομοσπονδίας; Είναι όλες οι ομοσπονδίες οι ίδιες; Τι συζητείται σήμερα για τη βάση λύσης του Κυπριακού; Είναι εντέλει η διζωνική δικοινοτική ομοσπονδία κάτι τόσο πρωτάκουστο; Υπάρχουν παρόμοιες κρατικές ρυθμίσεις με αυτές που συζητούνται για την Κύπρο;

Το ενιαίο κράτος

Ο ΟΗΕ αποτελείται από 193 πλήρως αναγνωρισμένα κράτη μέλη, από τα οποία 168 ή 87% είναι ενιαία κράτη. Συνοψίζοντας τους ακαδημαϊκά αποδεκτούς ορισμούς, σε ένα ενιαίο κράτος η ανώτατη πολιτική, εκτελεστική και νομοθετική εξουσία ανήκει στην κεντρική κυβέρνηση, ενώ οι γεωγραφικές του περιφέρειες περιορίζονται αποκλειστικά σε αρμοδιότητες αυτοδιοίκησης. Αυτές μπορούν να παραχωρηθούν μόνο από το κεντρικό κράτος, ενώ η νομοθεσία, που ρυθμίζεται μόνο από το κεντρικό κράτος και έχει άμεση, καθολική και εθνική ισχύ σε όλη την επικράτεια. Το πολίτευμα δεν είναι καθοριστικό στοιχείο της δομής ενός κράτους.

Η Ελλάδα αποτελεί ενιαίο κράτος με μία Βουλή, και πολίτευμα την προεδρευόμενη κοινοβουλευτική δημοκρατία, όπου ηγέτης του κράτους προκύπτει από τις εθνικές εκλογές για το κοινοβούλιο της χώρας. Η Γαλλία, επίσης ενιαίο κράτος, έχει ένα υβριδικό πολίτευμα ημιπροεδρικής κοινοβουλευτικής δημοκρατίας με ομοσπονδιακά στοιχεία, όπου το κοινοβούλιο χωρίζεται σε άνω βουλή (γερουσία) και κάτω βουλή (εθνοσυνέλευση), ενώ η εκτελεστική εξουσία διαμοιράζεται μεταξύ προέδρου και πρωθυπουργού.

Από την άλλη, οι ΗΠΑ, που αποτελούν χαρακτηριστικό παράδειγμα ομοσπονδιακού κράτους, έχουν υιοθετήσει το προεδρικό πολίτευμα. Η Γερμανία δε, επίσης ομοσπονδιακό κράτος, είναι μία προεδρευόμενη κοινοβουλευτική δημοκρατία που ομοιάζει με την Ελλάδα, όπου ο πρόεδρος της χώρας δεν έχει εκτελεστική εξουσία, με τον πρωθυπουργό – στην περίπτωση της Γερμανίας, καγκελάριος – να είναι ο αρχηγός του κράτους και ο έχων την εκτελεστική εξουσία.

Το ομοσπονδιακό κράτος

Ένα ομοσπονδιακό κράτος, όπως και ένα ενιαίο, διατηρεί μία κυριαρχία, μία ταυτότητα και μία διεθνή προσωπικότητα, στοιχεία βασικά στις επιδιώξεις της ελληνοκυπριακής πλευράς σε σχέση με τη λύση του κυπριακού, καθώς διασφαλίζουν ότι αποτρέπεται ο διαμελισμός της χώρας. Σε ένα ομοσπονδιακό κράτος, η εκτελεστική και νομοθετική εξουσία δεν είναι συγκεντρωμένες αποκλειστικά στην κεντρική κυβέρνηση. Με τρόπο που ρυθμίζεται από το σύνταγμα του κράτους, η κεντρική κυβέρνηση διανέμει μέρος αυτών των εξουσιών σε αυτοδιοικούμενες περιφέρειες που δεν περιορίζονται σε αρμοδιότητες αυτοδιοίκησης.

Αναλόγως του κράτους, των δεδομένων και της ιστορίας του, οι περιφέρειες έχουν διαφορετικές ορολογίες, με την ουσία να παραμένει η ίδια. Στις ΗΠΑ ονομάζονται πολιτείες, στην Ελβετία καντόνια, στη Γερμανία κρατίδια (Länder), στο Νεπάλ επαρχίες, στον Καναδά επαρχίες και εδάφη, στο Ιράκ περιφέρειες και επαρχίες, στο Βέλγιο περιφέρειες και κοινότητες.

25 κράτη μέλη του ΟΗΕ ή το 13% των κρατών μελών του οργανισμού, είναι ομοσπονδιακά. Ο συνολικός πληθυσμός του πλανήτη που διαμένει σε ομοσπονδιακά κράτη κυμαίνεται στα 3,82 δισεκατομμύρια, ή το 46% του παγκόσμιου πληθυσμού. Η συνολική έκταση αυτών των κρατών, φτάνει τα 148,9 εκατομμύρια τετραγωνικά χιλιόμετρα, δηλαδή 48% της παγκόσμιας χερσαίας επιφάνειας. Με άλλα λόγια, ενώ μόλις ένα στα οκτώ κράτη είναι ομοσπονδιακά, τα ομοσπονδιακά κράτη περιλαμβάνουν σχεδόν το μισό πλανήτη σε έκταση και πληθυσμό.

Τα εν λόγω στοιχεία δεν είναι απλώς εγκυκλοπαιδικά. Μαρτυρούν ορισμένους από τους βασικότερους λόγους που επινοήθηκε η αποκέντρωση των εξουσιών. Ενδεικτικό είναι το παράδειγμα της Ινδίας, η οποία είναι ομοσπονδιακό κράτος, έχει πληθυσμό σχεδόν 1,5 δισεκατομμύριο ανθρώπους και επίσημες γλώσσες 18. Άλλα παραδείγματα είναι το Βέλγιο και η Ελβετία, που έχουν επίσης ανομοιογενείς γηγενείς πληθυσμούς με διακριτές εθνοτικές διαφορές. Η ομοσπονδιακή δομή επικράτησε σε χώρες που είτε χαρακτηρίζονται από ανομοιογενείς πληθυσμούς, είτε αποτελούν τη συνένωση διαφορετικών περιφερειών, όπως για παράδειγμα η Γερμανία και οι ΗΠΑ.

Όπως δεν είναι όλα τα ενιαία κράτη ίδια μεταξύ τους, έτσι και τα ομοσπονδιακά συστήματα διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Παρά ταύτα, κάποια στοιχεία είναι όμοια μεταξύ όλων των ομοσπονδιών. Πλέον εμβληματική ομοιότητα τα διθάλαμα κοινοβούλια, ο διαχωρισμός δηλαδή, της νομοθετικής εξουσίας σε δύο σώματα, τόσο σε κεντρικό, όσο  και σε περιφερειακό επίπεδο. Στις ΗΠΑ η Γερουσία (Senate) αποτελείται από εκατό μέλη, δύο για κάθε μια από τις πενήντα πολιτείες, ώστε να διασφαλίζεται η ισομερής συμμετοχής τους στο κεντρικό κράτος. Η Βουλή των Αντιπροσώπων από την άλλη διασφαλίζει την αναλογική αντιπροσώπευση των πολιτειών στο νομοθετικό σώμα, με την κάθε πολιτεία να έχει τους αντιπροσώπους που της αναλογούν βάσει πληθυσμού. Η πολιτεία της Νέας Υόρκης με πληθυσμό 20 εκατομμύρια, αντιπροσωπεύεται από δύο μέλη στη Γερουσία, όσους και η πολιτεία του Άρκανσα των 3 εκατομμυρίων, και από πολλαπλάσιους στη Βουλή.

Βασική αρχή αποτελεί το ότι το σύνταγμα του κράτους καθορίζει ποιες είναι οι εξουσίες που παραχωρεί στις πολιτείες, οι οποίες αναλόγως αποφασίζουν, μέσω του δικού τους συντάγματος, τον τρόπο οργάνωσής τους. Το εθνικό σύνταγμα, ως αυτό που καθορίζει τα όρια των εξουσιών των περιφερειών, υπερισχύει των πολιτειακών συνταγμάτων. Ακριβώς επειδή το σύνταγμα του κράτους είναι που ορίζει και τα όρια των εξουσιών μίας περιφέρειας, εδώ εντοπίζονται και αρκετές διαφορές από ομοσπονδία σε ομοσπονδία. Το κοινό στοιχείο όλων των ομοσπονδιακών κρατών είναι η κατανομή των εξουσιών στις περιφέρειες συνταγματικά και το ότι καμία από τις δύο περιφέρειες δε μπορεί να αφαιρέσει εξουσίες από την άλλη, ούτε να προσθέσει αυθαίρετα στον εαυτό της, ενώ αν προκύψουν διαφορές μεταξύ των πολιτειών ή μεταξύ πολιτείας και ομοσπονδίας, επιλύονται στο ανώτατο συνταγματικό δικαστήριο.

Ο αριθμός των αρμοδιοτήτων που κατανέμονται συνταγματικά στις περιφέρειες διαφέρει, με αυτό που έχει σημασία να είναι η συγκέντρωση αρκετών εξουσιών στο κεντρικό κράτος ώστε να διασφαλίζεται η λειτουργία της χώρας ως ένα ενιαίο κυρίαρχο κράτος. Αυτό σημαίνει ότι στο κεντρικό κράτος παραμένουν πάντοτε εξουσίες όπως η διεθνής εκπροσώπηση, εξ ού και καμία περιφέρεια ομοσπονδιακού κράτους δεν έχει δικό της υπουργείο εξωτερικών. Κεντρικά παραμένουν επίσης η άμυνα, η νομισματική πολιτική, η διασφάλιση της ενότητας της εσωτερικής αγοράς, η ανώτατη δικαστική εξουσία, η ιθαγένεια, διαβατήρια και μετανάστευση, τελωνεία και εξωτερικό εμπόριο. Υπάρχουν λοιπόν κράτη με πολλές αρμοδιότητες να βρίσκονται κεντρικά, με τις περιφέρειες να επιφορτίζονται σχεδόν μόνο την εφαρμογή της, όπως στη Γερμανία, ενώ σε χώρες όπως η Ελβετία, οι περιφέρειες έχουν μεγάλη αυτονομία σε ένα ευρύ φάσμα αρμοδιοτήτων.

Το παράδειγμα της Κύπρου

Κάποια χαρακτηριστικά στοιχεία ομοσπονδιακού κράτους εντοπίζονται και σε ενιαία κράτη. Δεδομένου ότι η ομοσπονδιακή σύσταση ενός κράτους έχει τις ρίζες της σε ανομοιογένειες ανάμεσα στον πληθυσμό ή τις περιοχές που το απαρτίζουν, οι ομοσπονδιακές ρυθμίσεις σε ενιαία κράτη δεν είναι κάτι ασυνήθιστο. Απτό παράδειγμα αποτελεί το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας.

Με την έκταση της χώρας μικρή και στην απουσία τέτοιων διαφορών που να δικαιολογούσαν το διαμοιρασμό εξουσιών από το κεντρικό κράτος σε περιφέρειες, κρίθηκε ότι αφενός δεν υπήρχε λόγος για υιοθέτηση του ομοσπονδιακού μοντέλου για το κυπριακό κράτος. Αφετέρου, οι εθνοτικές διαφορές ανάμεσα στους κατοίκους του νησιού έκαναν απαραίτητη την εισαγωγή στο σύνταγμα ρυθμίσεων που είτε παραπέμπουν σε ομοσπονδιακά κράτη, είτε θυμίζουν τους λόγους για τους οποίους επινοήθηκε το ομοσπονδιακό μοντέλο.

Ένα τέτοιο παράδειγμα αποτελούν οι κοινοτικές συνελεύσεις. Βάσει του συντάγματος, σε αυτές παραχωρούνται νομοθετικές εξουσίες για ζητήματα που αφορούν την κάθε κοινότητα ξεχωριστά όπως η θρησκεία και η εκπαίδευση. Είναι για αυτό το λόγο που βάσει του δικαίου της ανάγκης ιδρύθηκε το Υπουργείο Παιδείας, το οποίο είναι και το μόνο όπου κυματίζει η ελληνική σημαία. Με την ίδια φιλοσοφία, δηλαδή της διασφάλισης της ενότητας του κράτους μειώνοντας τις πιθανές εστίες τριβής αυξάνοντας τους μηχανισμούς ελέγχου και ισορροπίας, το σύνταγμα ορίζει όπως ο Αντιπρόεδρος του κράτους είναι Τουρκοκύπριος, όπως και ο Βοηθός Γενικός Εισαγγελέας, ο Βοηθός Γενικός Ελεγκτής και ούτω καθεξής. 

Η συνομοσπονδία

Δύο είναι τα σημαντικότερα στοιχεία που χαρακτηρίζουν σήμερα τις συνομοσπονδίες. Πρώτον, δεν αποτελούν ένα κράτος και δεύτερο, δεν υπάρχει ούτε και μία σε ολόκληρο τον κόσμο, εδώ και δεκαετίες. Μοναδικό παράδειγμα συνομοσπονδίας σήμερα αποτελεί η συνομοσπονδία του Σαχέλ, που αποτελείται από το Μάλι, το Νίγηρα και την Μπουρκίνα Φάσο, και δεν αναγνωρίζεται επισήμως καθώς δημιουργήθηκε μεταξύ παράνομων, πραξικοπηματικών κυβερνήσεων. Τελευταίο παράδειγμα συνομοσπονδίας αποτέλεσε η Σενεγάμπια, μία βραχύβια συνομοσπονδία μεταξύ Σενεγάλης και Γκάμπια, από το 1982 μέχρι το 1989.

Πολλά ομοσπονδιακά κράτη ξεκίνησαν ως συνομοσπονδίες, όπως οι ΗΠΑ και η Ελβετία, η οποία μέχρι και σήμερα διατηρεί τον όρο συνομοσπονδία στην επίσημη ονομασία της, για ιστορικούς και όχι ουσιαστικούς λόγους. Μία συνομοσπονδία αποτελεί μία χαλαρή ένωση ανεξάρτητων, κυρίαρχων κρατών που συνασπίζονται μέσω διεθνούς συνθήκης ώστε να διαμορφώνουν κοινές πολιτικές σε μια σειρά θεμάτων. Σύμφωνα με τα ιστορικά παραδείγματα, οι πιο συνήθεις τομείς είναι η άμυνα, η εξωτερική πολιτική, το διασυνοριακό εμπόριο και η νομισματική πολιτική, που διασφαλίζονταν με κοινά διακυβερνητικά σώματα. Χαρακτηριστικό είναι το γεγονός ότι όλες οι συνομοσπονδίες του παρελθόντος διαλύθηκαν μετά τη φυγή έστω και ενός κράτους μέλους, χωρίς η διάλυσή τους να φέρει και τη διάλυση των κρατών που τις απάρτιζαν.

Οι διαφορές μεταξύ συνομοσπονδίας και ομοσπονδίας δυσθεώρητες. Μία χώρα μπορεί να αποχωρήσει από μία συνομοσπονδία διατηρώντας την κυριαρχία, ανεξαρτησία και διεθνή υπόστασή της, δυνατότητα που δεν έχει μία περιφέρεια ομοσπονδίας, από την οποία η αποχώρηση ή απόσχιση απαγορεύεται ρητά. Για να ληφθεί μία απόφαση στο πλαίσιο συνομοσπονδίας, πρέπει να υπάρχει ομοφωνία, με τα κράτη μέλη να διατηρούν δικαίωμα βέτο, ενώ στα ομοσπονδιακά κράτη, οι αποφάσεις λαμβάνονται πλειοψηφικά. Οι αποφάσεις στις συνομοσπονδίες επηρεάζουν τα κράτη, που πρέπει μετά να προχωρήσουν σε ανάλογη τροποποίηση των εθνικών τους νομοθεσιών, ενώ οι αποφάσεις στα ομοσπονδιακά κράτη σε επίπεδο κεντρικής κυβέρνησης, έχουν άμεση, εθνική εφαρμογή επηρεάζοντας τους απευθείας του πολίτες του κράτους.

Σε γενικές γραμμές, παρά το κοινό στοιχείο της διακυβερνητικής σύνδεσης διαφορετικών γεωγραφικών περιοχών για μια σειρά από θέματα, οι ομοιότητες μεταξύ συνομοσπονδίας και ομοσπονδίας σταματούν κάπου εδώ. Ενώ η συνομοσπονδία αποτελείται από ξεχωριστά κυρίαρχα κράτη, η ομοσπονδία αποτελεί την ένωση σε ένα κράτος, γεωγραφικών περιφερειών.