Από τις συστάσεις στην εφαρμογή: Το τεστ της διακυβέρνησης και το παράδειγμα του Συμβούλου Δεοντολογίας
Οι διεθνείς οργανισμοί διαδραματίζουν συχνά καθοριστικό ρόλο στην προώθηση μεταρρυθμίσεων σε εθνικό επίπεδο. Μέσα από αξιολογήσεις, εκθέσεις και συστάσεις, συμβάλλουν στην ανάδειξη αδυναμιών και στην προώθηση προτύπων χρηστής διακυβέρνησης, διαφάνειας και λογοδοσίας. Η Επιτροπή GRECO του Συμβουλίου της Ευρώπης αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα ενός τέτοιου μηχανισμού.
Η GRECO έχει καθιερωθεί ως ένας σημαντικός μηχανισμός αξιολόγησης και προώθησης μεταρρυθμίσεων κατά της διαφθοράς μέσω λεπτομερών εκθέσεων, επιτόπιων επισκέψεων και διαλόγου με κρατικούς και κοινωνικούς φορείς. Καθώς δεν διαθέτει ουσιαστικούς μηχανισμούς επιβολής ή κυρώσεων, η αποτελεσματικότητά της βασίζεται κυρίως στην πολιτική πίεση, στη δημόσια λογοδοσία και στην προθυμία των κρατών να μετατρέψουν τις εισηγήσεις σε ουσιαστικές αλλαγές. Στην πράξη, οι συστάσεις αυτές μπορεί να αγνοηθούν, να εφαρμοστούν ουσιαστικά ή να οδηγήσουν σε αλλαγές που παραμένουν κυρίως τυπικές και περιορισμένης πρακτικής αξίας.
Σχετικά με την τρίτη πιθανότητα, η ακαδημαϊκός Antoaneta Dimitrova (2010), αναλύοντας τη διαδικασία Εξευρωπαϊσμού στα νέα κράτη μέλη της ΕΕ, χρησιμοποιεί τον όρο «empty shells» για να περιγράψει θεσμούς που δημιουργούνται για να ικανοποιήσουν εξωτερικές απαιτήσεις ή συστάσεις, χωρίς όμως να αποκτούν ουσιαστικό περιεχόμενο ή πραγματική επιρροή στη λειτουργία του κράτους. Η δημιουργία και ύπαρξη ενός θεσμού δεν αποτελεί από μόνη της απόδειξη εφαρμογής μιας μεταρρύθμισης. Το κρίσιμο ερώτημα είναι κατά πόσο ο θεσμός λειτουργεί στην πράξη και παράγει μετρήσιμα αποτελέσματα.
ΣΧΕΤΙΚΑ ΑΡΘΡΑ
Στην περίπτωση της Κύπρου, η GRECO έχει προτείνει σειρά αλλαγών σε θέματα δημόσιας διακυβέρνησης, αρκετές από τις οποίες έχουν υιοθετηθεί σε θεσμικό επίπεδο. Το ερώτημα όμως παραμένει κατά πόσο η τυπική υιοθέτηση συνοδεύεται και από ουσιαστική εφαρμογή.
Ο θεσμός του Συμβούλου Δεοντολογίας του Προέδρου αποτελεί ένα ενδιαφέρον παράδειγμα. Η δημιουργία του θεσμού παρουσιάστηκε ως μέρος της υλοποίησης των συστάσεων της GRECO και τα καθήκοντά του Συμβούλου Δεοντολογίας περιλαμβάνονται στον Κώδικα Δεοντολογίας των Μελών της Κυβέρνησης. Ο Κώδικας του αναθέτει συμβουλευτικές, ερμηνευτικές και διερευνητικές αρμοδιότητες σε θέματα εφαρμογής και συμμόρφωσης με τον Κώδικα Δεοντολογίας.
Για τη συγκεκριμένη θέση, ο Πρόεδρος Χριστοδουλίδης διόρισε τον πρώην Δικαστή κ. Αρέστη, ένα νομικό αδιαμφησβήτητου κύρους που ανέλαβε καθήκοντα σε αμισθί βάση.
Περίπου δύο χρόνια μετά τον διορισμό του, ο ρόλος του Σύμβουλου και η συμβολή του σε πρακτικό επίπεδο παραμένουν αδιευκρίνιστα. Η ιστοσελίδα της Προεδρίας δεν περιλαμβάνει πληροφορίες για τον θεσμό, τις αρμοδιότητές του, τη στήριξη που λαμβάνει για την διεκπεραίωση των καθηκόντων του, τις διαδικασίες λειτουργίας του, δημοσιευμένες κατευθυντήριες οδηγίες, ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων ή άλλα στοιχεία που να επιτρέπουν την αξιολόγηση του έργου του. Η διαφάνεια αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο της ίδιας της καλής διακυβέρνησης και ένας θεσμός που καλείται να προάγει τη λογοδοσία θα έπρεπε να του παρέχεται το πλαίσιο μέσα από το οποίο να λογοδοτεί και ο ίδιος ο θεσμός.
Ανάλογος προβληματισμός προκύπτει και για τη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου της Προεδρίας, η οποία έχει αντίστοιχες αρμοδιότητες για τους Συμβούλους-Συνεργάτες των Μελών της Κυβέρνησης (και τη διασφάλιση του σχετικού Κώδικα Δεοντολογίας που πρέπει να εφαρμόζουν), χωρίς να υπάρχει επαρκής δημόσια πληροφόρηση για τη λειτουργία και τις δραστηριότητές της.
Ο Σύμβουλος Δεοντολογίας και η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου της Προεδρίας αποτελούν, υπό αυτή την έννοια, ένα χαρακτηριστικό τεστ για το κατά πόσο οι συστάσεις της GRECO οδηγούν σε ουσιαστική θεσμική αλλαγή ή σε μια μορφή τυπικής συμμόρφωσης όπου οι θεσμοί υπάρχουν, αλλά η λειτουργία και η επίδρασή τους παραμένουν ασαφείς.
Διεθνείς οργανισμοί, όπως η GRECO, μπορούν να λειτουργήσουν ως καταλύτες αλλαγής, δεν μπορούν όμως να υποκαταστήσουν την εθνική πολιτική βούληση. Χωρίς διαφάνεια, λογοδοσία και μετρήσιμα αποτελέσματα, υπάρχει ο κίνδυνος οι μεταρρυθμίσεις να παραμείνουν «empty shells», θεσμοί που υπάρχουν τυπικά χωρίς να βελτιώνουν τη διακυβέρνηση και τον τρόπο λειτουργίας του κράτους.
